Un mille feuille réglementaire pour la biodiversité

Cette page présente les enjeux ainsi que les politiques publiques en lien avec la protection de la biodiversité autour de la Loire. 

Depuis plusieurs années, une prise de conscience grandissante est apparue quant au changement climatique et au déclin de la biodiversité. Suite à de nombreuses études scientifiques, scénarios et accords internationaux, l’objectif global désigné est d’enrayer le réchauffement climatique et de préserver les habitats et les espèces à l’échelle mondiale . C’est un consensus. Chaque pays va dès lors, à sa façon, déployer une stratégie plus ou moins forte. 

Selon Gis-ifb, un site internet spécialisé pour la sensibilisation à la biodiversité, et l’Office Française de la Biodiversité (OFB), “La biodiversité est un terme scientifique, qui fait référence à la diversité des êtres vivants sur la Terre (1) (2). Il ne s’agit pas uniquement des espèces, mais aussi des écosystèmes (3). La cohabitation et l’interdépendance des espèces forment des réseaux complexes, appelés écosystèmes.” Pour compléter cette définition, la vidéo suivante définit et introduit le terme de biodiversité. 

Vidéo “C’est quoi, la biodiversité ?” (source: 1 jour, 1 question, 2015, youtube.com)

A l’échelle politique, avec la prise de conscience de la nécessité de protéger la nature et les écosystèmes, les pouvoirs publics ont depuis les années 1970 élaboré différents outils pour favoriser et protéger la biodiversité. Cette page explore l’ensemble des outils mis en place par chaque échelon administratif français pour la préservation de la Loire tourangelle et sa biodiversité. Elle a pour but d’expliquer comment est organisée la protection de la biodiversité en France et quelle est l’efficacité des outils réglementaires mis en place pour le cas de la Loire dans la métropole tourangelle. 

Ainsi vous pouvez retrouver ci-dessous premièrement, une frise chronologique faisant l’historique des mesures gouvernementales pour la protection de la biodiversité ainsi qu’un schéma des acteurs gravitant autour de cette problématique et leur mise en lien. Puis, il est retrouvé le schéma des échelles de gestion sur lequel figure l’ensemble des outils leur étant associés. Les outils retrouvés sur le territoire de la Loire tourangelle sont expliqués en détail. présents ci-dessous permettent d’avoir une première approche de la préservation de la biodiversité sur la Loire. Pour finir, un tableau général classant l’efficacité de chaque outil est disponible à la fin de cette page. Ce dernier est subjectif puisqu’il provient de notre propre ressenti. Il permet cependant de mettre en lumière l’efficacité des politiques publiques quant au maintien de la biodiversité de la Loire tourangelle. 

Evolution temporelle de la prise en compte de la biodiversité dans les politiques publiques depuis le XXème siècle (4) (5) (6) (7) (8) (9)

Si au début du XXème siècle, la conservation de la nature se limitait à des programmes de protection concernant quelques espèces emblématiques, les idées et les politiques de préservation de la biodiversité ont évolué et se sont multipliées depuis le milieu du XXème siècle.

De nombreux accords de dimension européenne et internationale existent pour agir pour la protection de la biodiversité et de nombreux espaces (terrestres et maritimes) sont protégés, de multiples façons.

Plusieurs conventions internationales ont ainsi donné à la biodiversité une place centrale et un ensemble de directives et politiques communes de niveau international concernant milieux et espèces a été établi. De plus, des directives européennes, concernant notamment l’état écologique des cours d’eau, la préservation des zones riches en biodiversité (espaces, espèces et habitats) sont également appliquées en France.

Au niveau national, l’Etat a défini différentes politiques de protection de l’environnement. La protection de la nature et la biodiversité s’appuie sur des textes juridiques (lois et règlements) regroupés dans le Code de l’Environnement mais également sur des aires protégées, moyen d’agir pour la protection de la biodiversité à l’échelle d’un territoire plus ou moins important. Celles-ci s’appuient sur la mise en place d’outils réglementaires mais aussi sur des protections contractuelles ou sur la maîtrise foncière. Enfin, en tant que composante intégrante de l’environnement, la biodiversité est prise en compte dans les documents de planification stratégiques des collectivités territoriales notamment dans les SRADDET, SCoT  et PLU.

Il existe donc aujourd’hui en France un panel d’outils de protection des espaces naturels  afin de répondre aux problématiques, aux contextes et à la diversité des enjeux liés à la biodiversité. De plus, la France a connu une complexification croissante de la réglementation concernant la biodiversité.

L’ensemble de ces éléments sont repris dans la frise de façon chronologique. Celle-ci montre l’évolution de la prise en compte de la biodiversité dans les politiques publiques. La liste d’outils présentés ici n’est pas exhaustive, ces derniers étant multiples et certains étant adaptés aux contextes locaux et donc très spécifiques. 

Frise chronologique de l’évolution des politiques publiques sur la zone d’étude de 1950 à  nos jours (4) (5) (6) (7) (8) (9)

Les acteurs de la préservation de la biodiversité

La figure suivante illustre l’ensemble des acteurs impliqués dans la préservation et la protection de la biodiversité à l’échelle nationale.

Schéma des acteurs autour de la protection de la biodiversité sur notre site d’étude

Il est remarqué à travers ce schéma que la diversité des acteurs et la complexité des relations les liant semblent jouer un rôle dans la gestion compliquée de la biodiversité sur le territoire national. En effet, de nombreux acteurs ont leur rôle à jouer. Tout d’abord l’Etat, à travers les différents outils juridiques va réglementer. Il s’appuie sur les différentes institutions publiques pour prendre ses décisions. Pour respecter la réglementation, les élus (qui appartiennent à tous les échelons, allant de l’échelle régionale à l’échelle communale), demandent conseils et aides au monde professionnel (bureaux d’études notamment), par le lancement d’appels à projet. Pour réaliser les études, le monde professionnel collabore aussi avec le monde associatif et les institutions publiques. Le résultat des études permet à l’Etat de délibérer le classement ou non de territoires en espace protégé, géré, classé. 

Cependant, les études menées par les bureaux d’études et présentées à l’Etat ne sont pas les seules à être prises en compte dans sa décision. Les lobbies (agricoles et industriels surtout) peuvent avoir une influence en effectuant une pression sur les décisionnaires.

Enfin, les médias peuvent aussi jouer un rôle important dans la prise de décision dans le sens où ils influencent et sont influencés par l’ensemble des acteurs. En effet, ils sont influencés par l’ensemble des acteurs car les sources qu’ils utilisent proviennent de tous ces derniers. Cependant il apparaît également que les médias influencent aussi l’ensemble des acteurs puisqu’ils diffusent l’information qui leur a été transmise et peuvent la transformer à leur gré. 

Les outils de la préservation de la biodiversité

Aujourd’hui, il peut être remarqué qu’un large réseau d’outils et de mesures constitue la politique de protection de la biodiversité en France. Il existe plusieurs types de mesures. Il y a tout d’abord la mise en place de mesures de conservation, qui constituent les fondamentaux de la majorité des mesures de protection de la biodiversité (les arrêtés de biotope, les ZNIEFF, les Parcs Nationaux, les Réserves Naturelles, les sites classés et inscrits). Cette approche de conservation doit être complétée par des mesures de gestion pour constituer une gestion complète (10). En effet, l’approche conservatrice peut répondre aux enjeux de perte ou de fragmentation d’habitats, mais isoler des parts de “nature à conserver” du reste de la nature “ne peut pas protéger la biodiversité d’autres facteurs de risque ubiquitaires” (11). L’addition entre des mesures de conservation et des mesures de gestion permettent à la France de disposer d’outils de protection et de conservation qui semblent adaptés au territoire et aux enjeux qui y ont été identifiés. Dans la figure ci-dessous vous pouvez découvrir une liste des principaux outils qui permettent de mener une politique de biodiversité en France. Les outils correspondant à des habitats spécifiques (ex: montagne, littoral, marin…) ne seront cependant pas présentés. Ces nombreux outils font intervenir des mesures qui sont décidées par différentes échelles. Allant de l’échelle communale à l’échelle internationale, l’instauration de ces outils ont pour but la protection de la ressource biodiversité présente sur le territoire français. On peut toutefois noter que, même si plusieurs échelles de gestion sont mises en valeur, la plupart des outils de protection ne sont pas décentralisés. En effet, c’est bien souvent l’Etat qui décide de la création de l’instrument. De plus, la distribution des rôles semble parfois imprécise : L’Etat privilégie la région plutôt que le département tout en continuant à confier à ce dernier des compétences comme les Espaces Naturels Sensibles (ENS), qu’il aurait pu confier aux intercommunalités. La région semble l’échelon le plus pertinent puisque c’est à elle qu’est confié l’examen des questions scientifiques et des sujets relatifs à la biodiversité, par le Conseil scientifique régional du patrimoine naturel. Le département, quant à lui, est doté d’outils spécifiques comme les ENS, mais il ne dispose d’aucun instrument réglementaire. Les communes sont les collectivités incontournables puisqu’elles transcrivent en termes urbanistiques les protections réglementaires (par le PLU notamment). Cependant, tout comme le département, elle ne dispose pas d’instruments réglementaires spécifiques (12).

Schéma des différentes échelles d’outils en lien avec la préservation de la biodiversité

Evaluation de l’efficacité des politiques publiques face aux enjeux liés à la biodiversité 

Finalement, l‘efficacité de la protection de la biodiversité sera plus ou moins importante selon l’outil réglementaire étudié. On peut déjà diviser ces outils en deux catégories assez différentes : d’un côté les outils de planification et d’aménagements et de l’autre les outils de protection et de conservation. Les premiers sont principalement des documents de planification visant à encadrer, diriger, et orienter les politiques d’aménagement. Alors que les seconds sont des espaces protégés, classés ou à valoriser. On peut alors classer ces outils de la façon suivante : 

Classification des outils de protection de la biodiversité d’après leurs fonctions

Les sites à réglementation stricte offrent une protection maximale allant de la conservation des lieux à l’interdiction formelle d’y pénétrer, sous forme de “sanctuarisation”. Les sites à réglementation restrictive permettent de réduire les possibilités d’agir sur le périmètre qu’ils protègent mais n’empêchent pas les actions de modifications, sous réserve d’autorisation ou encore par l’établissement de dossier réglementaire. Enfin, les sites d’intérêts sont en quelque sorte des distinctions attribués à des zones d’intérêts mais ne s’accompagnent d’aucun règlement. 

Les documents de planification, plus généraux, ont l’avantage de concerner des échelles plus larges. Ces derniers sont censés guider et établir un cadre pour les acteurs du territoire. On distingue les documents spécifiques à la préservation de la biodiversité (sites protégés et d’intérêts), des documents plus globaux où cet aspect est abordé au sein d’un volet spécifique seulement (documents de planification). 

Sans pouvoir établir une hiérarchie de l’efficacité des différents outils proposés pour préserver la biodiversité, le tableau ci-dessus permet déjà de voir les grandes différences entre eux. Malgré l’existence de ces outils, leur efficacité n’est pas toujours optimale puisque certaines espèces ou espaces naturels se retrouvent surprotégées, tandis qu’une bonne partie du territoire national n’est couverte par aucune forme de protection ou gestion. Un autre paradoxe est que l’Etat s’investit avec d’importantes responsabilités, mais les ressources financières et humaines qu’il s’accorde pour les mener au but sont souvent insuffisantes. De plus, les divers textes dépendent de plusieurs acteurs et de plusieurs échelles rajoutant encore de la complexité (5). Certains articles scientifiques, comme celui de De Beir, démontrent aussi que pour que les politiques publiques soient efficaces, il est nécessaire qu’elles combinent des actions d’offre et de demande (3). C’est-à-dire avoir des dépenses publiques pour des appels d’offres et des formations, tout en ayant une réglementation. 

Finalement, à l’échelle de la métropole tourangelle, il n’est pas possible d’évaluer clairement l’efficacité des outils mis en place par les politiques publiques pour le maintien de la biodiversité sur le territoire. En effet, lorsqu’on regarde la littérature scientifique, on sait qu’une protection existe. Cependant, aucun suivi général n’est réalisé pour permettre d’évaluer l’état de la biodiversité que ce soit avant la mise en place des protections ou après, certainement par manque de moyens (13). De plus, les suivis effectués sont régulièrement internes aux gestionnaires des sites, afin de protéger les espèces les plus sensibles, et ne sont donc pas accessibles. En effet, il y a une volonté de ne pas divulguer l’espace où ces espèces sont afin de les protéger des perturbations que pourrait engendrer son observation trop fréquente. Aussi, les documents de planification identifient les zones à enjeux mais ne garantissent pas nécessairement la mise en place d’actions sur les secteurs identifiés. A l’échelle de notre territoire d’étude, la métropole Tours plus, divers outils sont utilisés. Il a été décidé de développer les principaux afin d’en comprendre le rôle. 

Bibliographie

  1. Qu’est-ce que la biodiversité ? [Internet]. [cité 10 janv 2021]. Disponible sur: https://ofb.gouv.fr/quest-ce-que-la-biodiversite
  1. C’est quoi la biodiversité ? [Internet]. [cité 10 janv 2021]. Disponible sur: https://www.gis-ifb.org/
  1. de Beir – Quelles politiques publiques pour protéger la biod.pdf [Internet]. [cité 11 janv 2021]. Disponible sur: https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00664736/document
  1. Eléments de contexte/ historique biodiversite decryptage : :38. [cité 28 janv 2021]. Disponible sur: https://dise.seine-maritime.agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/D_Biodiversite_cle5f191b_1__cle0ec21b.pdf
  1. fiche2_u2b-ok.pdf [Internet]. [cité 28 janv 2021]. Disponible sur: https://urbanisme-bati-biodiversite.fr/IMG/pdf/fiche2_u2b-ok.pdf
  1. Lefebvre T, Moncorps S, Union mondiale pour la nature. Les espaces naturels protégés en France: une pluralité d’outils au service de la conservation de la biodiversité. Paris: UICN; 2013. 
  1. Livret-espaces-proteges-2019-V2.pdf [Internet]. [cité 28 janv 2021]. Disponible sur: https://inpn.mnhn.fr/docs/communication/livretInpn/Livret-espaces-proteges-2019-V2.pdf
  1.  Outils de préservation de la biodiversité / Protection des espaces naturels / Protection de l’environnement / Environnement / Politiques publiques / Accueil – Les services de l’État dans l’Yonne [Internet]. [cité 28 janv 2021]. Disponible sur: https://www.yonne.gouv.fr/Politiques-publiques/Environnement/Protection-de-l-environnement/Protection-des-espaces-naturels/Outils-de-preservation-de-la-biodiversite
  1. Quelles politiques publiques et str… – Plante & Cité [Internet]. [cité 28 janv 2021]. Disponible sur: https://www.plante-et-cite.fr/ressource/fiche/481/quelles_politiques_publiques_et_strategies_d_actions_en_faveur_de_la_biodiversite_pour_les_collectivites_territoriales_panorama_et_exemples
  1. Politiques de la biodiversité : en Europe et en France [Internet]. [cité 15 janv 2021]. Disponible sur: https://ressources.uved.fr/Grains_Module3/Biodiv_politique/site/html/Biodiv_politique/Biodiv_politique.html
  1. Pipien, G. Pour la biodiversité. Manifeste pour une politique rénovée du patrimoine naturel. A.Venir Editions, 2005. – pp. 112 – 291
  1. Union mondiale pour la nature, Comité français. Les espaces protégés: une pluralité d’outils au service de la conservation de la biodiversité. Paris: Comité français de l’UICN; 2010. 
  1. Agostinho, Angelo, Fernando Pelicice, A. Petry, Luiz Gomes, et H. Jr. 2007. Fish diversity in the upper Paraná River basin: Habitats, fisheries, management and conservation. Aquatic Ecosystem Health & Management 10 (juin): 174‑86. [cité 26 janv 2021]. Disponible sur :  https://doi.org/10.1080/14634980701341719

Référence connexe