SCoT et PLU, des outils de planification urbaine aux pouvoirs limités pour la biodiversité

Qu’est ce qu’un SCoT ?

Le Schéma de Cohérence Territoriale est un document de planification stratégique d’urbanisme et d’aménagement durable du territoire à long terme. En se projetant sur 15-30 ans, le SCOT est un cadre de référence qui doit répondre à des questions aussi fondamentales que (1):

  • Quelles ambitions d’accueil et de développement pour le territoire? 
  • Où localiser la population et les activités dans une démarche de solidarité territoriale et respectueuse de l’environnement ?
  • Comment optimiser les déplacements ? 
  • Comment préserver et pérenniser les espaces agricoles et naturels ? 
  • Quelle contribution à la lutte contre le réchauffement climatique ?

Il est notamment précisé sur le site gouvernementale que le SCoT doit respecter les principes fondamentaux du développement durable (2): 

  • le principe d’équilibre entre le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, le développement de l’espace rural et la préservation des espaces naturels et des paysages 
  • le principe de diversité des fonctions urbaines et de mixité sociale
  • le principe de respect de l’environnement, comme les corridors écologiques, et de lutte contre l’étalement urbain.

Le SCoT est un document qui se veut “intégrateur” puisqu’il est chargé d’intégrer les schéma planificateurs supérieurs (SDAGE, SAGE, SRADDET…). Il est donc aussi le document référence juridique pour l’élaboration des PLU et PLUi. 

Composition du SCOT 

Suite à la modernisation du SCoT publié dans l’ordonnance du 17 avril 2020, ce dernier devra, dès avril 2021, être composé de deux documents au lieu de trois (3). Mais pour l’heure le SCoT est composé des trois documents suivants (2):

  • Un rapport de présentation, ce document est l’outil de partage des connaissances et des enjeux du  territoire. Il explique pourquoi certains aménagements ont été réalisés, au regard de leur impact sur l’environnement.
  • Un projet d’aménagement et de développement durable (PADD), ce document permet aux élus de se projeter à long terme à travers la spatialisation d’un projet politique stratégique et prospectif à 20 ans environ. Il s’assure du respect des équilibres locaux et de la mise en valeur de l’ensemble du territoire par une complémentarité entre développement de l’urbanisation, système de mobilités et espaces à préserver.
  • Un document d’orientation et d’objectifs (DOO), le document opposable juridiquement du SCOT. Il définit des orientations localisées et parfois chiffrées en matière de logements, de grands équipements, de mobilités, d’aménagement commercial… Toujours dans un objectif de protection de l’environnement, des terres naturelles, agricoles et forestières, en intégrant des enjeux de qualité urbaine et paysagère.

Fondement juridique du SCoT

Les SCoT, documents de planification territoriale ont été créés par la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain), loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000. Cependant, deux ordonnances ont récemment été adoptées par le Gouvernement français pour moderniser et simplifier le cadre juridique applicable au SCoT (3):

  • L’ordonnance n°2020-744 du 17 juin 2020 a pour objectif de venir moderniser les SCoT en allégeant leur contenu et leur structure, pour les rendre plus lisibles. Cette ordonnance veut également élargir les périmètres des SCoT et veut rapprocher les SCoT et les PCAET (Plan Climat-Air Énergie Territorial) pour que les SCoT prennent en compte les enjeux de transition écologique et énergétique. 
  • L’ordonnance n°2020-745 du 17 juin 2020 vient limiter et simplifier les obligations s’imposant aux documents d’urbanisme transversaux, comme les SCoT, afin de réduire le risque d’insécurité juridique pour ce type de document.

Le SMAT, acteur principal dans l’élaboration du SCoT ? (1)

La SMAT (Syndicat Mixte de l’Agglomération) est l’acteur principal dans l’élaboration, le suivi et la révision du SCoT de l’Agglomération Tourangelle. Le SMAT, c’est le rassemblement de la métropole Tours Métropole Val de Loire et deux communauté de communes (Touraine Vallée de L’Indre et Touraine-Est Vallées). Ce rassemblement a pour but de définir un projet d’aménagement, de développement durable et d’équilibre du territoire. La mission principale du SMAT est donc d’élaborer, gérer et suivre l’évolution du SCoT.

Carte du périmètre du SMAT en 2018 (source: SCOT de l’Agglomération Tourangelle)

Cependant, même si  “élaboration, suivi et révision” du SCoT est exercée par le SMAT, qui prendra la décision et la responsabilité du contenu final de cet outil, l’élaboration de ce dernier doit se faire dans le cadre d’une réflexion concertée et élargie avec l’ensemble des acteurs de l’aménagement du territoire. On retrouve donc l’implication de l’Etat, les collectivités, les organisations consulaires, les associations environnementales et d’usagers, les autorités en charge de l’organisation des transports ou de la programmation et de la gestion du logement et les habitants et territoires voisins dans l’élaboration de ce document.

Finalement, au vu des orientations du SCoT dans de nombreuses thématiques dans les domaines de l’urbanisme et d’aménagement durable du territoire, l’implication de l’ensemble des collectivités et des acteurs locaux dans leur domaines de compétences semble fondamentale. Ce seront ces acteurs qui, grâce à une bonne appropriation de cet outil pourront veiller à la mise en œuvre des grandes orientations sur l’ensemble du territoire. 

Efficacité, avantages et inconvénients du SCoT

AvantagesInconvénients
Permet une cohérence sur un grand territoire 

Permet de prendre en compte et met en lien une multitude d’enjeux (transports, loisirs, biodiversité)
Mise en place longue

Document peu vulgarisé pour le grand public

Le SCoT est un projet de territoire qui permet une cohérence sur un grand territoire. A titre d’exemple il permet pour le SCoT de l’agglomération tourangelle la cohérence des grandes orientations pour 54 communes représentant une superficie de 1091km². Cet outil permet également de prendre en compte dans ses grandes orientations les liens entre une multitude d’enjeux (transports, loisirs, biodiversité). Cependant, même si ce document permet une cohérence en termes d’orientations et de stratégies territoriales sa mise en place est longue(3 à 5 ans). De plus, c’est un document qui reste très peu vulgarisé et dont les dynamiques communautaires sont très éloignées. Finalement il faut également prendre en compte que ce document est influencé par l’orientation politique des décisionnaires.

Qu’est ce qu’un Plan Local d’Urbanisme (PLU) ?

Le PLU est un document d’urbanisme qui intervient à l’échelle d’une commune ou d’un groupement de communes, il fixe un projet global d’urbanisme et d’aménagement et établit en conséquence les règles générales d’utilisation du sol sur la commune ou les communes concernés . 

Dans ce document d’urbanisme on retrouve (4):

  • un rapport de présentation qui présente un diagnostic et justifie les choix effectués
  • un projet d’aménagement et de développement durable (PADD) qui comprend les orientations générales d’aménagement et d’urbanisme du territoire
  • possiblement des orientations d’aménagements relatives à certaines zones, quartiers.
  • un règlement et des documents de cartographie qui délimitent des zones: zones urbaines (U), zones à urbaniser (AU), zones agricoles (A) et zones naturelles et forestières (N) et fixent les règles générales 

Fondement juridique du PLU

Depuis le 1er avril 2001 et la mise en vigueur de la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain), le PLU remplace le Plan d’Occupation des Sols (POS) décentralisé en 1983.  Depuis quelques années, une grande partie des communes et EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) ont fait le choix de réviser leur PLU afin d’en élaborer un nouveau mais cette fois-ci intercommunale (PLUi). En 2017, la loi ALLUR transfère la compétence PLU à l’échelon intercommunal.

Les acteurs du PLU 

Le PLU est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de l’EPCI compétent en matière de PLU ou de la commune. L’EPCI ou la commune peut demander si besoin de l’aide à un bureau d’études qui mènera des analyses et fera des propositions à la commune afin d’élaborer ce document. Le projet de PLU est ensuite stoppé par le conseil municipal après avoir pris le temps de consulter les autorités concernées (le préfet, le conseil régional, départemental, l’établissement public chargé de la gestion du SCoT, les présidents des chambres consulaires ou encore le président de l’EPCI compétent en matière de SCoT). Il sera ensuite soumis aux personnes publiques associées à son élaboration pour avis et aux EPCI intéressés qui en feraient la demande. Finalement, le maire de la commune ou EPCI soumet le PLU à enquête publique. Après cette enquête le PLU modifié, si besoin, est approuvé par le conseil municipal et mis à disposition de tous. 

En résumé, 5 groupes d’acteurs interviennent donc dans l’élaboration du PLU (5):

  • Le bureau d’études pour analyses et propositions 
  • Les autorité concernées pour consultation 
  • Les personnes publiques associées pour avis 
  • La population pour concertation 
  • Et les élus pour décisions

Efficacité, avantages et inconvénients du PLU

AvantagesInconvénients
Maitrise le développement urbain et peut protéger un espace naturel 

Donne une certaine homogénéité 

Pertinent car actions à l’échelle locale 

Le PLU peut être révisé, permet une remise en question et une remise à jour
Donne une orientation générale et n’est pas spécifique à un espace donné

Réflexion moins scientifique

Le PLU est un document qui permet des décisions à l’échelle locale, cette compétence permet notamment au PLU de maîtriser le développement urbain et de protéger un espace naturel en le catégorisant en zonage N, zone naturelle. Ce classement en zone N permet à l’espace de bénéficier de la réglementation prévue dont la norme est le principe d’inconstructibilité dans un but de sauvegarde du territoire. Cependant, des contournements sont régulièrement observés puisque certaines installations peuvent y être implantées.

Plus d’information sur le zonage N

Ce document permet une homogénéité avec le SCOT mais également une homogénéité des grandes orientations et stratégies de la commune. Il est pertinent car ces actions sont des actions à l’échelle locale et le PLU peut être révisé ce qui permet une remise en question et une remise à jour régulière de ce document d’urbanisme. Cependant, en termes de protection de la biodiversité, ce document comporte des inconvénients, en effet ces orientations sont à l’échelle locale de la commune mais fonctionne sur des zonages parcellaires hors la protection de la biodiversité est plus efficace et pertinente si elle est vu à l’échelle des habitats. De plus, lors de l’élaboration de ce document aucune réflexion scientifique sur la protection de la biodiversité n’est établie pouvant permettre un classement ou non permettant la sauvegarde d’un milieux ou d’une espèce. Finalement, il faut également prendre en compte que le PLU à l’image du SCOT est influencé par l’orientation politique des décisionnaires.

Lien entre SCOT et PLU:

Lors de l’élaboration d’un PLU les chefs de projet doivent prendre en compte les grandes orientations du SCOT. Le PLU doit être compatible avec le SCOT et ne doit pas être en opposition à ce dernier. Le PLU doit respecter les orientations fondamentales du SCoT, il doit être compatible avec son document d’urbanisme supérieur. Cependant le PLU n’est pas tenu de reprendre à l’identique le contenu du SCOT (6).

Exemple de l’application d’une coulée verte dans le SCOT (à gauche) puis sa transformation dans le PLU (à droite) (source: http://creo.over-blog.com/article-le-plan-local-d-urbanisme-plu-et-lien-avec-le-schema-de-coherence-territoriale-scot-103003317.html )

Dans l’exemple ci-dessus le SCOT préconise la mise en place d’une coulée verte, graphiquement symbolisée par une flèche verte sur les cartes du document de cohérence territoriale. Dans le PLU cette coulée verte, grande orientation du SCOT devrait donc apparaître. On remarque donc que le PLU tire les conséquences du SCOT en matière de déclinaison parcellaire, de zonage (zone naturelle) et de réglementation. 

Finalement, ces deux outils sont fortement liés notamment à cause de la notion de compatibilité. Le PLU doit être compatible avec le SCOT pour être validé. 

Efficacité de ces deux outils pour la préservation de la biodiversité 

En conclusion, en termes d’outil pour la protection de la biodiversité ces deux outils n’ont pas d’actions directes sur les habitats ou les espèces. Le but de ces outils n’est pas directement la protection biodiversité, en effet celle-ci est souvent noyée par les enjeux plus fort dans ces documents d’urbanisme qui sont le développement économique et social de la commune. Ces deux outils bien qu’existant ne dispose que d’un faible pouvoir dans le réseau de la protection de la biodiversité. 

Bibliographie 

  1. Accueil [Internet]. SCOT. [cité 21 janv 2021]. Disponible sur: https://www.scot-agglotours.fr/
  1. Le SCoT : un projet stratégique partagé pour l’aménagement d’un territoire [Internet]. Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales. [cité 21 janv 2021]. Disponible sur: https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/le-scot-un-projet-strategique-partage-pour-lamenagement-dun-territoire
  1. La modernisation du schéma de cohérence territoriale (SCoT) décryptée par le Cerema [Internet]. Cerema. [cité 21 janv 2021]. Disponible sur: http://www.cerema.fr/fr/actualites/modernisation-du-schema-coherence-territoriale-scot
  1. Plan Local d’Urbanisme (PLU) : comprendre en 5 minutes [Internet]. [cité 21 janv 2021]. Disponible sur: https://www.permettezmoideconstruire.fr/edito/conseils/urbanisme/plan-local-urbanisme
  1. ARTICLE 5: Les acteurs du PLU, Commune, Bureau d’étude et PPA [Internet]. Olivier Pradié. 2015 [cité 21 janv 2021]. Disponible sur: https://www.olivier-pradie-architecte.com/article-5-les-acteurs-du-plu-commune-bureau-detude-et-ppa/
  1. SCOT et PLU sont ils compatibles en matière d’urbanisme ? [Internet]. plu-en-ligne.com. [cité 21 janv 2021]. Disponible sur: https://plu-en-ligne.com/le-plan-local-urbanisme/scot-et-plu-quelle-compatibilite/

Références connexes